7日召开的全国政法工作电视电话会议把户籍制度改革列为今年的重点工作之一，标志着1.59亿外出农民工的市民化问题已经提上了政府部门的议事日程。

　　记者采访获知，正在酝酿中的新政包括两条途径：放松城镇户籍与基本公共服务均等化。

　　记者从接近国务院农民工联席会议的人士处获悉，政府相关部门正在起草一份有关农民工发展的文件，其核心内容即为农民工市民化。该文件几易其稿，目前已基本起草完毕，待国务院农民工联席会议讨论之后即可上报。

　　该人士还透露，为了起草这份文件，国务院从2011年春节后就安排进行了中国农民工发展的大型研究，多达31个政府部门参加，总计完成了一个总报告和21个分报告，其中重点研究的是户籍和土地问题。

　　改革措施

　　城镇化作为中国经济一个新的增长点正在被各界寄予厚望。有报道称，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011~2020年）》已基本完成了起草工作。

　　一位接近国家发改委的人士表示，城镇化发展规划编制过程中遇到的阻力之一就是如何解决农业转移人口市民化以及基本公共服务覆盖常住人口的问题。

　　正在酝酿中的农民工发展文件是以转移就业为基础来实现农民工市民化，引导农民工向二三产业有序转移，并将保护农民工平等的劳动权益。

　　“以城镇落户和基本公共服务均等化两条腿走路将作为农民工市民化的重点。”上述人士称，在当前并不具备全面放开户籍的条件下，可以先放松户籍，每年解决1.59亿中的一部分人落户。其他不能落户的就以基本公共服务均等化来保障他们即使不落户也可以享受平等的权利。

　　建立在户籍人口基础之上的城市管理体制已经落后于工业化和城镇化的发展，后两者正在倒逼户籍制度进行改革。

　　政府近年来户籍改革的方向是一步步剥离户籍上所捆绑的福利，从而实现基本公共服务均等化。2000年以后，城市居民和农民工逐步平等就业，近年来政府又陆续出台了社保、教育等方面的政策。不过，政策执行的效果与预期有差距，也出现了诸如限购等强化户籍制度的举措，但改革大方向保持稳定。

　　改革阻力

　　全国政法工作电视电话会议要求稳妥有序推进户籍改革。统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所。

　　然而，改革的阻力很大。在去年末举行的全国发展和改革工作会议上，面对中央提出的基本公共服务均等化的要求，一些东部省市表示压力很大，原因是包括财政体制在内的各种体制并没有根本性的转变。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希此前接受本报记者采访时表示，近年由于政府向服务型政府转型，公共服务覆盖人群扩大，财政支出不断增加。按照现行的体制中央拿一点，各级地方拿一点，而且地方拿得可能更多，也就是说，社会转型的成本地方政府承担得更多，所以地方政府才会感到压力很大。

　　国家行政学院教授竹立家则对记者表示，从公共管理的角度来看，若不取消户籍制度则无法实现真正的身份平等，也无法真正实现公共服务均等化。他建议，要在全国普遍推行居民制度，逐步取消户籍制度，让人能够流动起来。

　　土地问题仍无解

　　上述接近国务院农民工联席会议的人士还表示，由于调研中对于农民工市民化过程中土地问题能达成的共识并不多，比如农民工进城之后是否需要“交地”，“交地”是否违法，若不“交地”如何处理与城市居民的关系等都非常复杂，因此文件回避了农村土地流转等问题。

　　上述发改委的人士也表示，现在中央文件中基本上不再提“土地换社保”，“宅基地换住房”的提法，这一做法起于重庆，江苏等地也有效仿，但这一做法的局限在于只能在当地城市郊区，对于跨省流动的外出农民工来说并不可行。

　　竹立家认为，土地制度改革就是要“让地转起来”。我国实行的是土地国有或集体所有制度，农民基本被牢牢地固定在土地上，使土地资源和农民的能动性都很难发挥自身的最大效益。

　　他建议，可以在全国大规模地推行“地票制度”。地票制度总的来说可以概括为“土地国有、个人使用、使用权允许转让”。地票制度不改变土地的国有性质，不改变土地的所有权，但使用权可以转让。