一、取消保证金前后简要对比分析

    江苏省建筑市场管理协会2008年曾经做过一次关于“保证金”的调研，对象包括7家特级资质施工企业和3家一级资质施工企业。当年这10家企业合计完成施工产值170亿元，而不包括履约保证金在内的其他各类保证金总额就达17亿元，占这10家施工企业合计施工产值的10%。在这次调研之后，保证金问题越演越烈，加上履约保证金，施工企业缴纳的保证金总额就占整个企业施工产值20%甚至更高的比例。沉重的保证金负担不仅让施工企业流动资金“流”不动了，并且还增加了本应避免的财务成本这样的大笔开销。施工企业为了生存和扩大再生产，贷款甚至通过高利贷来缴纳各种名目的保证金。有的施工企业直言，“我们一年苦到头就是为银行在忙活了！”。

    就全国而言，国有建企贷款利率5%，民营建企是8%，私募资金利息高达30~40%。全国去年完成施工总产值18万亿元，缴纳的各类保证金如果按10%的比例计算，就是1.8万亿元，哪怕40%的比例可以取得银行保函（实际情况远远达不到），全年各类保证金也要在1万亿元以上，其利息平均按10%计算就达1000亿元。而2015年全国建筑行业实现利润仅为6508亿元，各类保证金的利息就占整个行业利润的15%以上，这对企业来说是非常沉重的负担。

    如果再算上银行的霸王条款，企业的负担还远远不止上述这些。企业贷款的目的是急需用钱，但银行发明了六个月才能到期取钱的“承兑汇票”，企业如要提前取现，还要再支付3%的提前支付利息。假设是1亿元承兑汇票，银行往往只付企业9700万元，另外300万元就被银行扣留下来了，而且这9700万元，许多企业最终被迫拿出一半左右购买银行推行的各种金融产品。

    经过施工企业和行业协会等多方面的多年呼吁，在中央领导的重视关心下，今年6月国务院常务会议部署清理规范工程建设领域保证金，取消除依法依规设立的质量、投标、履约和农民工工资等四项以外的所有保证金，保留的保证金将推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。

    取消无法律法规依据的各类保证金，无疑是为施工企业松了绑，是施工企业的福音。按照以上测算，全年就会为施工企业减少1000亿元以上的开支。减少支出就是增加收入，2015年全国建筑业产值利润率3.6%，相当于全行业需完成3万亿元产值才能实现1000亿元利润。这是规范市场产生的实实在在效益。

二、解决“保证金”问题需多措并举、多方发力

    “清理规范保证金”制度实施半年以来，施工企业已经开始有了一种久违的“轻松上阵”之感，也让行业主管部门在久为业界诟病的“保证金”问题上的压力逐步减轻。然而，需值得引起重视的是，已经取消的保证金如何返还到位，如何防止取消的保证金又被巧立的其他名目所收取，如何解决取消相关保证金后的行业监督管理弱化问题，如何让保留的四种保证金更加规范合理地发挥作用，还需要从长远发展考虑，做到既治标又治本，多措并举、多方发力推进解决。

    1、采取有力措施把国务院《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》贯彻好，加快减轻企业负担、激发市场活力。
以下四个方面的措施需要抓紧落实：一是抓紧落实清退已收取的各类保证金，对于有些地方暂时返还不了的，要请公证部门在场制定还款计划；二是对拒不执行国务院清退保证金文件精神的，除了采取必要的行政措施之外，还要明确不批准新开工项目，确保国务院文件精神落地；三是督促和强化银行保函方式的推广，这是国际通行做法，有利于与“一带一路”工程项目经营管理模式的衔接；四是对保留的四项保证金，仍可以研究进行改革。如对质量保证金，应适当下调缴纳比例，目前的缴纳比例是5%，实践证明是明显偏高的，根据专题调研报告，5600多个项目实际动用质量保证金只占收缴总额的0.5%，所以可以经调研论证下调至1~1.5%比较适合。对于农民工工资保证金，需在收取方式上进行改革，应研究与诚信挂钩，长期未发生拖欠农民工工资的施工企业，应全面免收农民工工资保证金。

    2、加快修订《建筑法》及配套法律法规，及时惩处“有法不依”等市场行为，为解决“保证金”问题提供良好法律环境。
自1997年11月颁布以来，《建筑法》仅经过2011年第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的一次修改，即将四十八条的“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”，修改为“建筑施工企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费。鼓励企业为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”，其他条文一直未予修改，有关方面也很少结合建筑业发展实际及时给予相应的具有新内涵的司法解释。
   《建筑法》及据其而制定的配套法律法规适用范围过于狭窄，适用对象权利义务不明确、标准不一，极其不适应进入新世纪以来的市场发展形势，间接或直接造成在各类房屋建筑及其附属设施建设过程中执行的法律标准，在同样是“建筑活动”的铁路、公路、水利、通信线路等专业建筑工程及其设备安装中未能得到贯彻实施，也造成只强调工程承包人即建筑施工企业的义务承担，而忽视了行业主管部门、工程设计单位、发包人、招标代理、监理单位等责任主体的义务承担，最终阻塞了施工企业获取应得权利的通道，将“建筑活动”形成的本应由建设单位承担的经济负担和其他方面的管理压力转嫁给了施工企业，以致助推出现了“在大部分非合作投资建设项目，旨在通过提供单纯的建造服务获取经济报酬的施工企业，不仅需要垫资提供建造服务、垫资提供各类建筑用材，还需要拿出很大一部分资金用于各类保证金”的行业怪象。
    工程建设领域的“有法不依”“执法不严”，是“保证金”问题任意滋生的重要原因。比如，《建筑法》明确要求建筑工程开工前建设单位应具备“建设资金已经落实”等条件，《建设工程质量管理条例》明确要求“建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期”，但施工企业多年来承揽工程垫资做到地下室正负零乃至主体结构封顶已是习惯性的无奈之举，为了维持企业生存发展经常以低于成本价20%左右的竞标价在市场上努力承接工程，不少工程项目为了达到发包方压缩工期的要求而自行承担由于压缩工期造成的措施费、赶工费等。这些“有法不依”的市场行为鲜有得到依法查处，即使发现也是大事化小、小事化了。工程建设领域要真正形成依法立项、依法建设和管理的良好法律环境，还有很长一段路要走，要通过《建筑法》及配套法律法规逐步完善和严格实施，使行业管理者和建设方在法律法规框架下行使权利和义务，减少甚至避免利用增加施工企业经济负担的“保证金”等非法律法规途径解决行业管理和发展等方面的问题。
   

    3、有关部门应在源头上严格把关、过程中动态管控、产品交付时定量定性，适当发挥“保证金”的约束及激励作用。
    在我国市场经济机制体制不太健全、市场主体发展不够成熟的情况下，工程建设主管部门为建筑施工管理开展的服务工作显得尤为重要，是促进建筑业、房地产业及相关产业持续发展、科学发展的有力保障。在建筑施工管理服务中应适当发挥“保证金”对施工企业的约束作用，并在条件具备的工程项目采取灵活方式方法，增加发挥“保证金”的激励作用，比如：按照“保证金”的一定比例奖励高效高质量完成工程建设任务的施工企业，从而使合理合规的“保证金”不仅具有传统意义上的约束和惩罚作用，还具有一定的奖励和引导作用。再比如：对治理扬尘排污差的企业进行处罚，罚没款用于奖励积极创建文明工地、扬尘排污工作做得好的企业，而不应该“一刀切”式地要求每个企业按面积征收扬尘排污费用。
    在源头上严格把关，主要应是建设主管部门对建设单位应当申请领取施工许可证上的严格把关。2014年10月新的《建筑工程施工许可管理办法》（住房和城乡建设部令第18号）对建设单位申请领取施工许可证，明确了关于土地审批、工程规划、场地情况、施工企业选定、技术资料、质量安全措施、建设资金等九大方面的必备条件，其中“建设资金已经落实”应是当前供给侧结构改革形势下建设主管部门着重把关的重要方面，前期建设资金未按规定到位或后续资金无法得到保证的建设单位，一律不得获取施工许可；发现以低于成本价承接工程并足以破环建筑市场秩序、难以保障工程质量安全的招标投标行为，建设主管部门应不予发放施工许可证；在建设单位要求施工企业提供履约担保时，建设主管应部门应本着建设单位和施工企业权利义务对等的原则，要求建设单位向施工企业提供履约担保，也就是要推行“双担保”制度。
    在过程中动态管控，主要应是建设主管部门对施工企业工程质量安全进度的监督管理，严格执行国家工程建设管理类、技术类等规范规定，发现问题及时采取纠正措施，给予企业和相关责任人一定的经济处罚乃至行政处罚，减少不必要的评比表彰活动，把有限的监管资源用在刀刃上，同时发挥好监理单位的日常监督管理作用，结合定期普查、不定期随机抽查等手段对工程建设全过程进行动态管控，改变过去很长一段时间以“保”代管或一“保”了之的简单做法。在过程中动态管控还包括建设主管部门对建设单位造成施工企业长时间垫资或超负荷垫资情况的管控，对建设单位拖欠工程款、施工企业拖欠农民工工资情况的监管，防止此类问题久拖不决、越拖越烈，造成即使有再多的保证金也难以挽回的巨大经济损失和恶劣社会影响。
    在产品交付时定量定性，主要应是建设主管部门记录建筑产品交付使用前后建设单位、施工企业完成和未完成的各项任务指标，以及形成和即将形成的各种影响指数，分析建设单位、施工企业在工程建设活动中权利、利益的实现情况和责任、义务的承担情况。在竣工验收之前，应客观评价工程项目质量安全等，同时按规定对建设单位是否拖欠工程款、施工企业是否拖欠农民工工资等问题进行处理，最终形成针对各责任单位及相关人员的定量定性结论，并将其作为责任单位及相关人员诚信记录的重要组成部分，使工程建设活动中违法违规、粗制滥造等行为得到应有的惩戒。
    江苏省淮安市住房和城乡建设局从制度建设方面对工程质量及“保证金”管理进行的探索创新，值得借鉴。该市实行工程质量保证金专户存储制度，规定开发项目的质量保证金为工程价款的3~5%，并实行专户存储制度，即建设单位在竣工验收前将质量保证金打入专户，由建设单位和建设行政主管部门共同监管。该市还实行优质优价制度和优质工程基金专户储存制度，实现质量与价格挂钩；试行招投标加分制度，实现市场与现场挂钩；建立市场各方主体的质量工作档案，形成红黄绿三色通道，实行风险化管理，绿色通道主要体现为服务，黄色通道主要进行预警和监控，红色通道主要采取控制性、约束性的措施。

    4、建设单位发包工程体现“优价优质”，符合自身利益及社会长远利益需求。
    很长一段时期以来，建设单位在建设资金紧张、经济利润最大化等因素的作用下，一方面在发包工程时近乎无限制地压低工程造价、压缩建设工期，许多施工企业为了生存发展，以低于成本的造价承接工程，在招标投标现场经常上演惊心动魄的“让利”大战，有的让利幅度达到20~30%左右；另一方面，迫使施工企业垫资承接工程，按施工进度支付工程款，地下室封顶、主体结构过半、主体结构封顶、内装外装完成、竣工验收等施工进度款支付是施工企业熟悉而又无奈的艰难收款关口；第三，在施工企业让利、垫资的情况下，建设单位在施工企业达到施工节点时往往迟付或不付工程款，甚至最后还通过延缓决算审计长时间拖欠大额的工程款。
   “让利、垫资、拖欠”是无视市场规律、无视工程质量第一的短视做法，给施工企业抓好工程质量安全和进度造成了阻力，为工程建设“低价低质”埋下了伏笔。施工企业为了节约成本、挤出利润，减少人力、财力、物力的投入，既偷工减料又连带拖欠农民工工资，以致应通过正常施工合同形成对施工企业的约束力大为减弱，衍生出再通过施工企业缴纳各类保证金的形式进行再约束，但仍然难以达到约束和规范的效果。因此，建设单位发包工程体现“优价优质”，才是符合自身利益及社会长远利益需求的有为之举。

    5、施工企业需进一步强化内功、提升形象，以优质服务、建造精品立足于市场。
    工程建设领域“保证金”之所以泛滥成灾，且长期未得到根本性解决，重要的原因还有施工企业良莠不齐，部分施工企业基础管理薄弱、项目管理粗放、发展理念滞后等方面，有的施工企业甚至长期依赖挂靠、转包和违法分包而生存，造成不少工程质量和施工安全事故发生，非建设单位原因而恶意拖欠农民工工资事件也经常出现，给整个建筑业企业的形象造成了负面影响。在当前我国工程建设领域规范化管理、建筑业“深度洗牌”的严峻形势下，施工企业要从持续发展、精益发展的角度，认真研究探索建筑工业化、绿色建筑、智能建筑的发展，尽快从粗放型发展向精细化发展转变，不参与恶性低价竞争，不以牺牲质量为代价追求短期经济效益，严格执行管理规范和施工标准，积极采用新技术、新工艺，扎扎实实做好每一项工程，以品牌树立形象，以信誉拓展市场，以优质服务、建造精品求生存谋发展，让企业品牌和市场信誉成为在市场竞争中最好的“保证金”。